摘要：研究目的：农村土地“确权确收益”作为基层在适应农业生产关系变迁过程中自主探索出的一种产权界定方式，其理论逻辑和运行机制尚未得到充分探讨。本文旨在考察“确权确收益”的实践做法与现实需求，探讨其理论逻辑及运行机制，讨论其潜在风险和对策。研究方法：理论分析与案例研究。研究结果：“确权确收益”不局限于农地产权界定层面的制度安排，而从产权界定扩展至产权实施，降低了产权界定成本，提高了土地确权效率；在此过程中，农户土地承包经营权的确定与权能分离同时发生，通过经营权的汇集流转，农地流转交易成本明显降低，有利于农地集中规模经营；成员集体授权机制赋予了村集体更大的处分权，使其在流转中的作用得以发挥，为有效落实集体所有提供了支点；“确权确收益”存在不确权到地块的产权残缺，存在集体流转或统一经营下的收益风险。研究结论：农村土地“确权确收益”模式有效联通了农地确权、家庭承包与农业规模经营，是“三权分置”的又一种实现形式。这一模式有利于降低农村土地确权成本，提高土地确权效率，且减少了农地流转交易环节，有利于实现规模经济和壮大集体经济。但实践中应根据当地适用性条件理性选择，坚持农民自愿原则，健全监督机制，规范产权与合约关系，提高经营管理水平。
关键词：确权确收益；确权确利不确地；二轮延包；土地承包经营
自1978年以来，我国农村土地先后进行了两轮承包。按照承包期限，第二轮承包期即将期满，为推动第二轮承包到期后有序延包，国家已逐步开始进行延长二轮承包的试点，这也意味着农村土地的第三轮承包将陆续启动。中共二十届三中全会发布的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》明确提出：“有序推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点，深化承包地所有权、承包权、经营权分置改革，发展农业适度规模经营。”为深化实施农用地“三权分置”，有序推动第二轮承包到期后的延包指明了方向。
同时，为保护农村土地权益，我国陆续开展了大规模农村土地承包经营权确权登记颁证工作。农地确权的主要任务是进一步稳定和完善农村土地承包关系，解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿册不健全等问题，把承包地块、面积、合同、权属证书全面落实到户，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。为此，2013年的中央一号文件明确提出，要用5年时间全面完成新一轮土地确权工作。截至2019年年底，经过长达6年的努力，农村土地确权的登记发证率已超过94%[1]。农地确权在中国农业发展中扮演着至关重要的角色，不仅涉及千家万户的切身利益，更关系到整个农业经济体系的稳健运行，如何处理好农地确权与二轮承包到期延包的政策衔接更是颇受学界和政策界关注 [2]。
农地确权实施以来，学界从不同角度对土地确权开展了理论与实证研究 [3-4]。研究普遍认为土地确权落实了农民土地承包经营权，维护了农民土地权益，激励了农民对土地的投资 [5]。此外，土地确权使得农地流转有了产权依据，研究发现土地确权有利于促进农地流转 [6-7]，扩大了经营规模 [1]，提高了中国农村农业经济绩效 [8]。同时，农地确权诱导了“关系型”的传统乡村治理秩序向“契约型”的现代村庄治理体系转变，从而在推进乡村治理现代化过程中正发挥重要作用 [9]。这些研究基本是围绕“确权确地”的传统土地确权模式展开。实践中，随着城镇化和农业现代化的深入推进，农村社会经济结构的变革，以及人地关系的变化，传统确权模式逐渐显现出一些制度性和操作性的不足。在这一背景下，许多地方根据自身实际需求探索了“确权不确地”的尝试，如“确权确收益”“确权确利不确地”“确权确股不确地”等做法，这些新的探索在实践中有一定的现实需求，但其理论逻辑和运行机制尚未引起理论界和实践工作者的足够重视。鉴于此，本文针对“确权不确地”的实践做法和现实需求，考察其理论逻辑与运行机制，剖析其潜在风险，提出实施对策与建议，为在即将推动的二轮延包中完善产权机制与经济机制的相互作用关系，促进“三权分置”体系下的农业农村现代化发展和乡村振兴提供理论依据。
1 “确权确收益”的实践探索
传统的“家庭联产承包责任制”就是将农村土地按照面积、质量及农户家庭人口等分配给本村的农户，每一个农户都会分配到确定的地块，并进行承包经营与耕种。而所谓的“确权不确地”，则是只按照本村户籍人口分配一定的土地承包经营权面积，但不确定具体地块，而是按照当地历年土地收益状况，确定相应土地面积所能分配的收益，因此被称为“确权确收益”，有的地方也称为“确权确利不确地”。这些做法本质上都是只确权不确地，而通过确收益、确利来保障农户的土地经济利益，并通过这一方式实现土地流转及规模经营。收益的确定通常基于对每亩土地潜在收益能力的评估，主要参考历史产出数据以及市场流转租金水平。实践中一般采用固定租金、谷物产量折算收益水平等，通过确权契约及承包经营权证书保障农户收益。例如，固定租金模式下，约定每亩地给予农户固定的年租金；谷物产量折算，是约定每年按若干公斤谷物及其当年市价折算收益水平，这种做法有利于抵消物价变化对农户收益的影响。
笔者曾经对北京市通州区台湖镇在上一轮土地承包中探索的“确权确收益”进行过实地调查，调查结果发现，在现代农业日趋发展的背景下，“确权不确地”有其广泛的现实需求和内在的利益机制。通州区台湖镇位于北京市东南部，处于五环路和六环路之间，镇域西侧与朝阳区、大兴区接壤，属于典型的大城市近郊区，区位条件优越。农业生产基础较好，第二、第三产业较为发达，当时有着非常强的现代农业发展需求，农民对土地的依赖性较低，农地流转市场活跃，流转比率较高。台湖镇土地确权工作开展较早，2004年即发布了《台湖镇农村土地确权流转实施细则》，这一时期正值第一轮土地承包经营权到期，台湖镇值此承包经营权调整的机会，根据村民需求采取了多样化的确权模式。对于流转到期能交回土地的，采取“确权确地”模式，将具体地块确权到农户手中；对于部分土地由于成片流转集中经营，具体地界已难以界定，针对这一情况台湖镇采取了“确权确收益”的模式，每年以发放土地租金的形式落实农民土地权益。“确权确收益”模式的采用与村庄经济条件相关，由于各村经济发展条件不同，“确权确收益”的面积有很大差异，一般区位优越、经济条件好的村“确权确收益”面积就比较大。据当时的统计，2005年全镇确收益土地总面积9 549.78亩，其中，确权后由村集体自营的为2 818.00亩，占29.51%；企业租赁3 376.00亩，占 35.35%；流转给外村人耕种的为 2 155.50 亩，占22.57%；本村村民承包1 200.28亩，占12.57%。
采取“确权确收益”模式，台湖镇农地利用取得了良好效益。首先，促进了农业经营多样化发展。除了本村村民反包经营、外来村民租赁耕种外，村集体统一经营和农业企业规模化经营开始蓬勃发展。其次，“确权确收益”有效促进了农地利用效率提升，有助于农民增收。“确权确收益”后土地净收益由原来的1 000元/亩提高到1 400元/亩，农民收入提高了 40%。此外，农民从土地上解放后还可以返聘从事农业或者非农就业，收入进一步提升。而且，“确权确收益”后采取的统一经营方式有效避免了农户私人利用中常见的私搭乱建现象，耕地资源得到有效保护。
类似的，也有一些地区根据当地实际需求采取 “确权确股不确地”的方式 [10]，即只确定每个农户所拥有的农地面积，而不将土地具体分配到农户，采取集体经营或集体转包发包的形式经营，根据农户确权土地的面积及收益能力确定股份，年底按股分红。本质上也是“确权不确地”，只是“确权确收益” 一般采取确定的收益水平年底支付，农户继续拥有一定面积的承包经营权证；而“确权确股”则是年底根据经营收益按股分红，农户取得一般为股权证，而不是承包经营权证，这种情况下其权利性质就发生了变化。即“确权确收益”是农户继续拥有土地承包经营权这一物权，而“确权确股不确地”如果农户不再拥有土地承包经营证而只有基于成员权的股权证，则就发生了产权性质变化，属于人之上权利，而不是物之上权利。
2 “确权确收益”的理论逻辑与利益机制
在全国实施农村土地家庭联产承包制度以来，常见的做法是“确权确地”，即在集体经济组织范围内，将土地承包分配到农户，并通过建立土地承包台账、签订承包合同证书等，按实际测量面积确权到户到地。“确权确地”全面落实了承包地块位置、面积、合同、证书“四到户”，由此给农民“确实权、颁铁证”。与“确权确地”方式不同的是，“确权确收益”是确定每家每户的土地承包经营权面积和产权归属，但不划分四至明确的具体地块，集体土地由村集体统一经营或流转，农户凭借所拥有的土地承包经营权份额分配土地经营收益。在“确权确收益”过程中，农户土地承包经营权的确定与权能分离是同时发生的，承包权与经营权实现分置，占有、使用和处分权转移到村集体，农户因经营权流转而取得对价收益。这本质上是“三权分置”的又一种实现形式，体现了在“三权分置”下通过确权明确农户所取得承包经营权面积，通过确收益保障农户“流转”土地经营权所能获得的利益，只是这一“流转”过程由集体经济组织实施，客观上实现了在保障农户承包经营权（确权）和土地利用收益（确收益）的前提下，减少了流转环节，实现了土地规模经营。如果说“确权确地”反映的是一般理论认识，“确权确收益”就是理论认识向实践探索的延伸，不再局限于农地产权界定层面的制度安排，从产权界定扩展至产权实施，通过明确的产权界定、利益机制和集体组织关系，实现了农用地资源的高效配置和集体经济的壮大，在保障了农户的经济利益前提下，有利于土地流转和规模经营，从而有利于推动农业农村的现代化发展。农村土地承包经营过程中这些多样化模式的出现，源于基层实践的自主选择，充分体现了依靠农民群众自主协商解决实践中遇到矛盾和问题的智慧。因此，农村集体土地“确权确收益”模式有效联通了农地确权、家庭承包与农业规模经营，本质上是“三权分置”的一种实现形式。
2.1 顺应农业生产关系变迁趋势，符合规模经营的发展要求
农地确权方式选择反映的是特定时代背景下农民与土地的关系以及农业生产关系。我国农村的生产关系在不同历史时期经历了深刻变革，在20世纪 70年代，尚处于乡土中国阶段，农村的生产主体主要依靠农业，绝大多数农民依赖土地为生。由于农民的家庭生计直接与土地种植业务相关，这种耕作的需要产生了对土地产权完整性的客观需求。因此必须合约确定产权到户（确地到户），以落实家庭联产承包责任制，满足“耕者有其田”，激发农民农业生产积极性。时过境迁，随着城镇化的发展，开始经历乡土中国到城乡中国的历史转型 [11]，农村人口与劳动力大量离土出村，务农收入占农村居民总收入的比重已大幅下降，农民对耕地的依赖性显著下降，人与地的粘性明显松动，农地流转成为许多农户的选择。在此背景下，比起承包地位置，农户更关心土地权利流转以及流转收益，使得土地承包经营权开始从一种切实的耕作权利变为财产权利。尤其进入新时期，“三权分置” 改革深入推进，人地关系和农业生产关系都在加速演变。正是顺应这种农业生产关系的变迁逻辑，新时期农地确权衍生出诸如“确权确收益”等不同于以往确地到户的新模式。在“确权确收益”的模式下，农民通过持有土地承包经营权份额参与农地收益的分配，农地不再仅仅是生产资料，更成为一种可流转、可参与分配的财产收益。这种模式顺应了农业生产关系的演变，既保障了农民土地产权与收益，也推动了农地更加灵活有效的流转与规模利用。
2.2 降低了产权界定成本，提高了土地确权效率
农地确权是一种产权界定行为，产权的界定需要付出成本。在农村土地确权过程中，包括法律程序、产权登记、土地调查等一系列步骤都需要投入资源，对政府和产权主体都需支付一定人力和财力成本。因此，大规模农地确权实际上成本较高且程序繁琐 [12]。具体而言，一是在物理和价值形态上明确产权的边界过程中产生的成本，它由物品可分性、技术和度量难度等因素决定。对于农地确权而言，往往面临历史权籍资料匮乏等问题，确权登记工作需要经过现场实地踏勘指界、地籍图测绘等环节，对人力物力财力与技术要求较高，不少地方因资金约束，确权工作难以推进，还有因为复杂地形地貌原因无法精准确权。因此，当实践中复杂的确权环境导致界定每块农地主体、面积、位置、四至、质量等信息的边际成本高于对这些产权信息界定所得到的边际收益时，必然制约农地产权界定的精细化程度。此外，农地产权界定中还存在较大的内部协商成本。由于农地客观存在肥力和耕作距离差异，确权确地必然要在成员之间协商形成相对公平的地块搭配方案，其中的沟通协商往往很难。在此意义上，“确权确收益”模式提供了一个变通选项，既不损害农民之间的利益公平，也有利于保证确权效率，可谓兼顾公平与效率的创新探索。而且，产权的直观形式是人对物的关系，实质上是产权主体之间的关系，产权界定实质是确定人与人之间的经济关系。因此，在农地确权中，与其说是确定农户对土地的承包经营权，不如说是在确定农户与农户之间的产权关系。只要能达到明确主体间产权关系的目的，产权界定并非一定需要界限明晰的标的物。“确权确收益”模式虽然没有严格落实农户对具体地块的占有权，但通过农户之间产权关系的确定与划分，厘清了相互之间的经济关系，同样达到了农地确权的政策目标，并且由于无需确地，节约了成本，提高了效率。
2.3 减少了农地流转交易环节，提高了流转效率
根据科斯定理，从产权交易环节来看，市场存在交易成本，但不同的产权界定方式带来的交易成本是不同的。因此就交易成本而言，产权界定应该选择交易成本相对较低的方式 [13]。“确权确地”模式将具体地块承包经营权界定给具体农户，由农户自主行使流转决策权，单一进入农地交易市场寻找转出对象并进行价格谈判，产生搜寻、谈判、签约和监督等一系列成本 [14]。当每个农户都这么做，总体交易成本就成倍上涨。“确权确收益”模式中，界定农户土地承包经营权的同时分离了承包权与经营权，各家各户经营权汇集到村集体手中，村集体统一打包流转，产权交易在一次谈判中完成，交易成本大大下降。也会提高农户协作起来集中流转农地的意识，有效提高了农地流转运行效率，并且农地集中连片还增加了谈判筹码，扩大了溢价空间，实现了“农户供给型农地市场”向“集中供给型农地市场”的转型 [15]。相比“确权确地”，“确权确收益”显然是一种交易成本更低的产权界定方式，在条件允许的情况下自然成为基层实践的更优选择。另一方面，“确权确地”中一家一户的田块划分直接导致了农地分散化、细碎化，出现严重规模不经济，与农业适度规模经营导向背道而驰，显示其弊端。这种弊端几乎成为东亚小农经济国家尤其是土地私有化国家农业经营的通病 [16-17]，而在集体土地所有制框架下，通过“确权确收益”模式可以为集中连片经营提供更直接途径，使得家庭承包制的私权保护与农业规模经营并行不悖。
2.4 有利于培育新型农业经营主体，壮大集体经济
在我国农地制度改革中，呈现出弱化土地所有权，强化土地使用权的趋势。尽管这一趋势在加强了农民土地权益、符合农地资源市场化配置的要求，但过度弱化了集体土地所有者的主体地位，忽视了集体在农地经营与管理中的积极作用。《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》明确指出 “农村土地农民集体所有，是农村基本经营制度的根本，必须得到充分体现和保障，不能虚置”。在这一背景下，学界倡导在农地流转中要重视和发挥土地所有权的主体作用 [18]。然而，具体通过何种方法实现这一目标一直是一个难点。在此情境中，“确权确收益”作为农地确权的特殊模式，为有效落实集体所有权提供了着力点。首先，“确权确收益”模式通过成员集体授权，使村集体主导了农地流转，有利于培育新型农业经营主体，发展现代农业和规模农业。这一授权机制赋予了村集体更大的空间行使处分权，包括对农地的管护和使用监督权能。村集体由此能够更加主动地参与并管理农地的流转过程，从而实质性地加强了集体土地所有权的主体地位。其次，该模式通过模糊了每家每户与具体地块的联系，避免了一些农户占用承包地自主开展非农非粮化行为，有效保障了土地的合法使用。
3 “确权确收益”的潜在风险与实施对策
尽管“确权确收益”解决了在保障农户土地承包经营权及其收益的前提下，无需确权到地块而降低了确权的难度与复杂性，且有利于土地流转和集中规模经营。但是，对农户来说依然存在不确权到地块的产权风险，存在集体流转或统一经营下的收益风险等。因此，实践中应遵循农民自愿原则，采取加强引导与监管等措施，完善实施中的决策与合约机制等，保障土地二轮延包中农户的产权利益与农业生产经营健康发展并行不悖。
3.1 因地制宜，坚持村民集体决策与农户自愿原则
农地流转的自主性原则是确保农民合法权益的基石。《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》指出：“土地承包经营权属于农民家庭，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应由承包农户自主决定。”《农村土地承包法》明确规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿流转土地经营权，保护土地经营权人的合法权益，任何组织和个人不得侵犯。”农地“确权确收益”作为农村土地承包经营的一种模式，其过程往往由集体经济组织发起，更需要根据当地实际情况，在农户自愿前提下坚持集体决策原则。因此，应该从源头上严格把握“确权确收益”的实施条件与范围，确保任何推进农地流转的行动都是在农民自愿、依法的基础上进行的。
3.2 健全监督机制，规范集体土地流转与经营行为
“确权确收益”模式在本质上构建了一种“委托— 代理”关系，将农户与村集体之间的土地权利关系转化为一种经济合同。在这一关系中，村集体作为代理方，负责管理和流转土地，而农户则是委托方，持有土地承包经营权份额，并分享相应的流转收益。然而，在农村治理机制不健全或缺乏有效监督的情况下，存在村集体寻租的潜在风险，即村集体经办人可能利用其在土地流转中的权力谋取私利，包括在流转租金确定、分配和流转过程中谋取利益等。因此，应健全监督机制，规范集体土地流转与经营行为。一是建立健全制度规制，制定与完善土地流转规范，规范村集体在土地流转中的行为。二是强化对村集体行为的监督，设立由村民代表组成的监督组织，负责监督村集体在土地流转过程中的操作，通过实时监督、审计和投诉处理等，保障流转过程的公正与规范。三是提高流转过程的公开与透明度，在土地流转的每个环节公开相关信息，包括土地租金的设定、分配方案以及流转的具体过程等，通过信息公开，促使村集体充分履行义务。
3.3 规范产权与合约关系，保障农户产权利益
在“确权确收益”模式中，虽然农户被确认了土地承包经营权，但这种权利并不完整。根据《民法典》规定，土地承包经营权被定义为一种用益物权，包括占有、使用、收益和处分4项权能。然而，“确权确收益”模式中，农户只享有承包经营权的收益权，而占有、使用和处分权则仍掌握在集体经济组织，存在农户承包经营权的产权残缺。为解决这一问题，可完善和规范合同约定，一是在承包合同中约定土地利用方式及收益
水平，规定承包期限及改变利用方式的收益变更机制；二是在土地承包经营权证书中载明土地利用方式及收益水平，注明改变利用方式后的利益调整方式等。对于“确权确股不确地”，应该通过“确权+ 确股”来保障农户利益，即首先确定农户的土地承包经营权，农户继续拥有土地承包经营权证；然后再依据承包经营权及其利用能力和产出水平“确股”，这样有利于保障农户的土地权益。
3.4 积极培育新型农业经营主体，降低经营与市场风险
“确权确收益”的优势在于可减少土地承包与流转环节，促进农村土地规模经营，推动现代农业发展。农地流转中农户的收益最终来源于经营方，但农业经营本身就易受自然灾害和农产品市场波动等影响，一旦经营主体经营不善出现亏损，必将影响农民收益权的实现。因此，选择“确权确收益”模式的地区，首先，应考虑当地集体经济组织管理与经营实力较强，集体经济运行管理比较规范，有较好的经济实力和人才基础，且存在较大的土地流转与规模经营需求；其次，应积极培育新型农业经营主体，提高规模经营及管理水平，鼓励发展多种经营项目，分散风险，提高整体收益稳定性；最后，应建立风险补偿机制，设立收益保障基金，对因自然灾害或市场价格急剧下跌导致的收益减少进行补偿，确保农户基本收益。
4 结论与建议
“确权确收益”作为农村土地承包经营的一种方式，与传统的“确权确地”不同，是通过确定每家每户的土地承包经营权面积和产权归属，而不划分土地四至明确的具体地块，土地由村集体统一经营或流转，农户凭借所拥有的土地承包经营权份额分配土地经营收益。农村土地“确权确收益”模式有效联通了农地确权、家庭承包与农业规模经营，本质上是“三权分置”的又一种实现形式，这是地方在适应现代农业转型发展需求探索出的土地承包经营的一种补充形式，有利于降低农村土地确权成本，提高土地确权效率，且减少了农地流转交易环节，提高了流转效率，有利于培育新型农业经营主体，通过壮大集体经济促进农业农村转型发展。但是，“确权确收益”对农户来说存在不确权到地块的产权残缺，存在集体流转或统一经营下的收益风险等。因此，实践中选择“确权确收益” 模式应遵循农民自愿原则，考虑当地土地流转与规模经营需求、集体经济实力以及集体经济组织经营管理能力，通过健全与完善监督机制，加强引导与监管等措施，规范集体经济组织土地流转与经营行为。在实际操作中，应规范产权与合约关系，在土地承包经营合同、土地承包经营权证书中载明土地利用方式及收益水平，注明改变利用方式后的利益调整方式等，保障农民权益。同时应积极培育新型农业经营主体，发展现代规模农业，降低经营与市场风险。
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（作者为澳门新葡8455线路检测中心院教授、博导。全文转载自《中国土地科学》2025年第1期）
