党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央采取一系列硬措施，坚守耕地保护红线。其中包括：强调坚持耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，采取“长牙齿”的硬措施保护耕地；改革完善耕地占补平衡制度，将各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理；坚决遏制耕地“非农化”，防止永久基本农田“非粮化”；对耕地整改恢复工作要求留出过渡期、实事求是，尊重农民意愿，循序渐进推动。这些新措施的出台，与第三次国土调查成果所揭示的耕地国情相配合，得到了全社会的积极响应，耕地保护工作取得了明显成效。
必须看到，我国人多地少的基本国情没有变，耕地保护的目标任务依然艰巨。目前，我国经济已经步入高质量发展阶段，社会进入高品质生活时代，农产品消费不仅需要数量保障，更需要农产品质量、品种、品质等保障，新的耕地保护目标任务日益凸显。高质量发展的本质是内涵式发展、绿色发展，土地资源对高质量发展的保障支撑能力重点体现在稳定格局、优化布局等方面，但无论怎样调整国土空间布局、优化配置各类土地要素，都不能减少耕地。
因此，在我国农业农村现代化的推进过程中，在农业强国建设的各个阶段，我们都必须使耕地保护与利用能够契合大食物观发展方向，能够与农用地资源的整体保护和利用进行良性互动，能够适应农产品参与国际贸易大循环的需要。这就要从农用地资源保护和利用的源头抓起，抓耕地土壤健康，抓农用地生态安定，解决好向耕地要粮食安全、向农用地要食物安全的问题，全方位设计农业强国建设方略，进一步加强耕地保护、提升耕地质量、完善占补平衡。
一是要解决好耕地的定义问题。现在看来，“耕地是指利用地表耕作层种植粮、棉、油、糖、蔬菜、饲草饲料等农作物为主，每年可以种植一季及以上的土地”，这个定义可能还不够周延。比如，实践中出现了村庄内部的房前屋后、水面或屋顶的土地被认定成耕地的情况。这源于各地对耕地的确切内涵和外延存在不同的认识和理解。这就需要探索优化耕地地类的认定标准和方式，结合用途管制实行差别化管理。
二是要充分尊重耕地的区位条件，充分认识耕地的区域差异。我国十九亿多亩耕地，分布在不同气候带且居于不同的海拔高程，其自然条件、生态环境和基础设施差异巨大，耕地保护与利用必须考虑区域差异。比如：南方丘陵山区还有不少耕地在25 度坡地以上，需着眼长远，逐步退耕；西北干旱区有相当数量耕地依赖灌溉，需要发展绿色高效节水农业等。这些都需要持续优化耕地布局，统筹耕地和林地、草地等其他农用地保护。
三是耕地的本质是一个生态系统，必须关心耕地健康。耕地酸化、沙化、盐碱化、石漠化等都严重危及粮食安全。其中，耕地土壤具有生生不息的功能，并依赖于自身生态系统的健康运作。耕地土壤生物的丰度和生存状态，决定了耕地作物健康生长及其果实的产量和品质。过去东北黑土地的变少、变薄、变瘦等，就是耕地保护与利用过程中的要素失衡所致。这就需要将耕地保护作为系统工程来对待，推进耕地用养结合和可持续利用，实现耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。
四是改革完善耕地占补平衡制度，统筹耕地与农用地、陆地与海洋、国内与国外农业资源利用，提高国家食物安全水平。过去十多年，农业结构调整对耕地保护带来重要威胁。这就需要将非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理，制定完善耕地占补平衡管理的配套政策，稳定耕地空间格局、优化粮食生产布局，实现水土适配，同时还应树立大食物观、大农业观，从耕地资源向整个自然资源拓展，保障各类食物的有效供给。
（作者为中国土地学会耕地红线科学传播专家工作室首席专家。全文刊发于《中国土地》2025年第2期）
