核心提示：本文基于高质量发展的背景，针对当前低效用地再开发面临的现实问题，总结探讨了低效用地再开发支撑推动经济高质量发展的路径，提出了重视发挥土地要素的生产功能、充分利用市场机制破解利益藩篱、以创新性思维和现代技术突破高质量发展瓶颈等建议。
党的二十大报告指出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。我国经济已转向高质量发展阶段，这意味着经济发展要从主要依靠要素投入转向依靠技术进步和资源优化配置带来的全要素生产率的提高。面对新时代背景下的新要求，土地利用方式从过去的增量发展转向存量发展，然而经济发展仍面临土地资源不足与土地利用产出效率低下并存的困境。低效用地再开发通过转变土地利用方式、优化土地利用结构与布局、提高土地利用效率以促进土地要素优化配置——这成为推动当前土地利用方式转型、促进经济高质量发展的必然选择。
低效用地再开发的内涵与模式
从基础概念层面来看，低效用地是指土地利用效率较低，土地用途与所处区位不相适应，投资强度、容积率、建筑密度、土地产出率、人均用地等相对较低，有待提高集约利用程度的用地。从国家对低效用地认定的有关规定来看，2013 年，原国土资源部发布的《开展城镇低效用地再开发试点指导意见的函》首次提出“城镇低效用地”的概念，即“城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地”；2016 年，原国土资源部发布的《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》细化了低效用地的概念，即“经第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地，权属清晰、不存在争议”。2023 年，自然资源部发布《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》，决定在北京等43个城市开展低效用地再开发试点，并扩大了低效用地的范围，从原来主要涉及城镇用地扩大至城镇和乡村用地。
目前，综合各试点城市的具体做法可以看出，尽管各地对低效用地的形式和范围界定不尽相同，但已基本形成主要共识：一是低效用地主要是针对存量建设用地；二是低效用地再开发的范围，主要是针对布局混乱、利用方式粗放、用途不合理及建筑老旧危险的城镇建设用地；三是再开发的具体内容即低效用地的改造途径，主要涵盖整治更新、重建升级、品质提升、环境改善及功能活化等多个维度。
实践中，低效用地类型多样、情况复杂，存在产权处置难度大、利益分配均衡难、退出机制不健全等难点。针对复杂的现实问题，全国各地积极探索形式多样的低效用地再开发做法，如土地收购储备、“三旧”改造、城市更新、城镇低效用地再开发等。综合各地的实践探索，低效用地再开发形成了多种类型的实施模式。按照不同的划分方式，可分为如下几类：按照再开发实施主体，可分为政府主体、产权主体、市场主体；按照再开发的对象，可分为旧村庄、城镇、旧厂房；按照再开发程度，可分为整治类（综合整治类）、改建类（局部改造类）和拆建类（全面改造类）；按照再开发的方式，可分为政府收储、村集体自主改造、原产权人自主改造、企业收储改造、村企合作、土地一级整理、一二级联动等。
低效用地再开发推动经济高质量发展的路径
优化土地资源配置，提供土地经济供给。作为生产要素，土地通过与资本、劳动力相结合以创造产出。土地再开发过程，就是将土地这一自然要素与资本要素相结合，以改变土地使用状况，提高土地利用能力。低效用地再开发本质上是对低效用地进行的更新更替改造过程。其是对低效用地本身的改造，产出亦是土地本身，即低效用地再开发通过改变土地本身的条件和利用状况，以满足新的土地利用方式与需求，在不断更替过程中提高土地利用能力，从而实现土地的经济供给。
低效用地再开发作为一项涵盖多元目标、对存量低效用地再开发和全面提升的行动，无论具体形式是“三旧”改造、城市更新，还是收购储备、低效盘活等，对土地改造的表现无外乎是改变土地利用方式、提升土地利用条件、改善基础设施状况等，即通过提高土地利用强度、改变土地利用用途、提升土地利用品质及调整土地产权等措施，优化土地资源配置。一是在土地利用广度上，增加建设用地可利用面积，实现新的利用方式下的土地供给；二是在土地利用深度上，由低集约度、低利用度改造为高集约度、高效率利用，增加土地的经济供给；三是在利用结构上，通过改变土地用途，按照需求导向调整不同类型用地结构（如“工改商”“工改居”），实现不同用地类型的供给结构调整。低效用地再开发通过土地的数量、结构、布局、功能的相应调整，实现土地要素的高效配置，从而满足了经济高质量发展的需求。
提供土地资源要素保障，满足生产生活需求。土地作为提供自然力的最基本的生产要素，承载着国民经济发展的所有生产与生活活动。土地具有资源、生产、生活等功能，其总量有限、位置固定的自然属性决定了其参与生产过程的特殊性，即土地要素投入经济活动，必须发挥生产功能[1]。低效用地再开发主要通过改变土地要素在经济生产过程中的利用方式、利用程度等，充分发挥土地要素的生产功能、生活功能等，满足经济高质量发展的内在要求。
低效用地再开发通过增容提质对地上、地下空间综合统筹和一体化开发，用全新的产业载体模式盘活存量用地，溢出更多产业发展空间，从而提升土地利用水平和产出效益。如，老工业区改造通过“腾笼换鸟”“退二进三”，淘汰落后产能、引入新兴产业等，不仅盘活了工业用地，还为高新技术产业、绿色制造型产业等生产制造类企业和服务型产业提供了更加充足和优质的用地保障，从而确保土地要素能够充分参与国民经济建设，为经济增长提供相应的要素供给。又如，老旧小区和旧村改造等通过整合利用低效居住用地、完善公共服务设施、优化空间布局、提升土地利用效率等方式，保障了区域生活功能，为促进城乡集约型、绿色化高质量发展提供了土地要素保障。
调整土地利用结构，促进产业升级。低效用地再开发通过调整土地利用结构促进产业调整升级，对推动绿色、创新、协调、高效的经济发展发挥了重要作用。
首先，低效用地再开发通过调整土地利用结构淘汰落后产能，引入新兴产业。针对那些不符合国家产业政策、安全生产和环保要求的用地，通过再开发和重新规划，将其转化为适应新产业发展需求的用地，腾出空间，为新兴产业用地提供保障，从而推动产业结构向更加高端、绿色、可持续的方向转变。其次，低效用地再开发通过优化土地利用结构能够提升产业集聚效应。土地再开发往往会重新规划产业和功能布局，将相关产业和企业集聚在一起，形成产业链上下游的紧密衔接，降低生产成本，提高生产效率。这种集聚效应不仅能够增强区域产业竞争力，还有利于吸引更多的投资和企业入驻，形成良性循环，推动产业升级。此外，提高土地容积率和利用效率，可以在有限的土地资源上创造尽可能多的经济价值，为区域产业发展提供更大的空间和可能性。
最后，土地利用结构调整能够引导企业向内涵式、创新式发展。在土地资源有限的情况下，企业不得不更加注重技术创新、管理创新和模式创新，以提高自身竞争力和盈利能力，提升企业的整体品质，有利于推动产业结构的优化和升级。
改善城市环境，提升居民生活质量。一方面，低效用地再开发通过改善基础设施、吸引投资、促进产业升级和经济多元化发展等，提升城市经济活力，吸引新兴产业入驻，带动区域经济增长；另一方面，低效用地再开发通过对布局散乱、设施落后的旧城区或城中村进行更新改造，采用拆除重建、修缮改造等方式，改善居住环境，完善基础设施和公共服务设施，提升城市功能和服务水平，提高居民生活质量。
有序实施低效用地再开发推动经济高质量发展的相关建议
低效用地再开发是推动区域经济高质量发展的基础性工作。笔者认为，实践中应注重其实施的科学性和再开发的合理性，尊重土地要素投入经济活动的客观经济规律，有效发挥经济机制，按照问题导向创新再开发利用模式，使低效用地再开发能够真正实现经济高质量增长。
发挥土地要素的生产功能，防止过度投资乃至成本膨胀制约再开发效益。土地要素支撑经济高质量发展，应以发挥土地生产功能为基础和前提，实现其对经济发展的支撑性和基础性作用。笔者认为，低效用地再开发必须转变传统增量发展的思路，不能继续沿袭房地产开发盈利模式下过度以土地财产和融资功能为主、单纯追求高额利润的方式。笔者建议，高质量发展背景下的低效用地再开发，应从当前我国经济宏观形势出发，以土地的生产性需求为前提和基础，促进传统优势产业改造提升；以支撑实体经济发展为根本，培育发展战略性新兴产业；以土地要素支撑发展技术含量高、经济效益好、环境影响小、辐射带动强的产业链为方向，为经济高质量发展提供基础保障。
尊重各方主体利益，充分利用市场机制破解利益藩篱。低效用地再开发面临着利益主体多、改造周期长、投资要求高等问题，在高质量发展的背景下，笔者建议，低效用地再开发要统筹好政府、产权主体、投资主体等各类主体，充分发挥市场配置资源的基础性作用。政府通过创新土地政策等引入社会资本，探索可持续的低效用地再开发模式。
一是从传统增量开发模式转向产权主体积极参与的再开发模式，政府应以制定规则、统筹规划、监督监管为主责，强化产权主体与市场力量在低效用地再开发中的作用，充分发挥产权主体在土地再开发中的主体作用。
二是政府要通过立法和执法保护再开发过程中各方的合法利益，对规划变更的合法性与合理性进行审查，并通过税收机制调节改造后各产权主体的增值收益分配，其他环节可由产权主体或市场来完成，进而探索构建一种新型的“政府—产权主体—市场”多元合作关系，为更健康持续的低效用地再开发奠定基础。
以创新性思维和现代技术突破制约高质量发展的瓶颈问题。笔者认为，低效用地再开发应以创新性思维转变发展思路，摆脱过去增量时期只注重“增长”而不注重“效率”的发展观，重新树立整体性、可持续性的发展思路，将低效用地再开发置于经济、社会、生态等整体关联中加以综合协调。此外，在低效用地再开发过程中，需高度重视现代技术的应用，通过产业转型升级、城市整体机能和活力的提升，推动城市发展方式转变。同时，应以人为本，从社区发展和利益相关者的需求出发，探索原拆原建方式或微更新改造模式，保持原有的社区邻里关系和历史文脉及生态肌理，从而改善人居生活和生态环境。
参考文献：
[1] 朱道林. 土地要素配置与经济增长的辩证关系探讨[J].中国土地,2023(5): 22-24.
（作者均供职于澳门新葡8455线路检测中心院。全文转载自《中国土地》2025年第1期。）
